Geplaatst door: 
Verhaal

Van planoloog naar procesmanager. Ruimtelijke ordening in Overijssel

Auteur: 
Martin van der Linde

Tegenwoordig vinden we het heel normaal dat we erover nadenken hoe onze dorpen, steden en landschappen eruit moeten komen te zien. Dat is zeker niet altijd zo geweest. Lange tijd waren het voornamelijk grondeigendom en kapitaal die bepaalden waar en hoe ruimtelijke ontwikkelingen plaatsvonden. Pas in de twintigste eeuw is de ruimtelijke ordening tot volle wasdom gekomen en is algemeen aanvaard dat er met kennis en kunde naar de inrichting van onze leefomgeving wordt gekeken.

Woningwetwoningen

De invoering van de Woningwet in 1901 wordt door veel mensen beschouwd als het startpunt van de ruimtelijke ordening in Nederland. De ruim 1 miljoen woningen die tot dan toe in Nederland stonden waren vooral gebouwd op initiatief van particulieren in kleinschalige projecten. De investeerders streefden naar maximale grondopbrengsten wat leidde tot smalle straten, ondiepe bouwblokken, hoge bebouwingsdichtheden en het ontbreken van parken en plantsoenen. De regels in de bestaande bouwverordeningen waren minimaal. In de Woningwet werden strengere eisen gesteld aan de hoeveelheid licht, lucht en ruimte van woningen. Gemeenten werden verplicht huiseigenaren en bouwers streng te controleren en passende maatregelen als krotopruiming toe te passen. In de praktijk bleek de wet echter niet altijd eenvoudig om toe te passen.

In de vergadering van de VNG Overijssel van 9 maart 1918 klaagden verschillende gemeenten bijvoorbeeld over de overlast die de bewoners van woonwagens in hun gemeenten veroorzaakten. Volgens burgemeester Sandberg tot Essenburg van Diepenveen waren de Hollanders nog vrij fatsoenlijk, maar veroorzaakten bewoners uit Spanje en Noorwegen veel overlast. Dat waren ‘bedelaars en dieven’, aldus de burgemeester. Volgens hem moest de VNG Overijssel bij de landelijke VNG aandringen op betere wettelijke eisen aan de bruikbaarheid, de bewoning en de hygiëne. De landelijke VNG kon de boodschap doorgeven aan de verantwoordelijke minister.

De Woningwet schiep eveneens de mogelijkheid voor het creëren van speciale, op volkshuisvesting gerichte stichtingen, de latere woningcorporaties. In Vriezenveen bestond bijvoorbeeld grote woningnood door de toestroom van arbeiders in de vervening en ontginning. Veel gezinnen woonden in erbarmelijke omstandigheden als krotten en plaggenhutten. De SDAP vroeg hier in 1919 aandacht voor in de gemeenteraad en wilde een woningbouwvereniging oprichten naar model van de Woningwet. De gemeenteraad was verdeeld, maar uiteindelijk ging het plan toch door. Burgemeester Bouwmeester werd voorzitter van de woningbouwvereniging. Het eerste complex Woningwetwoningen kwam ten westen van het kanaal en de spoorlijn in het zogenaamde Westerdok. Er werden vier typen woningen gebouwd. In totaal 40 eengezinswoningen aan de Molenstraat in Vriezenveen.

Uitbreidingsplan

Het belangrijkste onderdeel van de Woningwet was evenwel de verplichting voor grotere en snelgroeiende gemeenten om een uitbreidingsplan op te stellen. Gemeenten moesten voortaan vóór de start van de bouw op een kaart vastleggen waar de straten, pleinen en grachten zouden komen. Dit uitbreidingsplan was de voorloper van het bestemmingsplan. Vanaf 1921 werd het naast het vastleggen van straten verplicht ook de tussenliggende gronden een bestemming te geven, zodat openbare gebouwen, parken, industrie, havens en woongebieden eveneens op de plankaart verschenen. Ook werden gemeenten verplicht om hun eigen plangebieden aan te laten sluiten op die van buurgemeenten.

Streekplan

In de jaren dertig groeide het besef dat je gemeentelijke plannen het beste kon afstemmen door op een hoger schaalniveau een plan te maken voor alle gemeenten samen. Dat was nodig want snel groeiende gemeenten dreigen in hun expansiedrift niet alleen naastliggende gemeenten maar ook natuurgebieden op te slokken. In 1930 werd in Nederland in Zuidoost-Brabant het eerste Nederlandse streekplan ontworpen. In Overijssel werd in 1937 begonnen met het ontwerp voor een streekplan Noordwest-Overijssel, als gevolg van de aanleg van de Noordoostpolder en de ontginningswerken in het Land van Vollenhove en de daarbij gepaard gaande ‘verschuivingen in de economische constellatie’. Het streekplan strekte zich uit van de gemeenten Lemsterland en Weststellingwerf, via Steenwijk, Vollenhove, Meppel en Zwartsluis tot en met Zwolle en Kampen. Later zouden er ook plannen volgen voor de IJsselvallei, de IJssel-Vechtdelta, Twente, Zwolle-Kampen en omgeving en Noordoost-Overijssel. Het streekplan schetste de hoofdlijnen. De details werden verder uitgewerkt in verschillende deelplannen. Bij de ruimtelijke plannen werd voor het eerst ook gebruik gemaakt van onderzoek als verkeerstellingen of bevolking enquêtes. Planologen die tot dan toe vooral ontwerpers waren, werden meer stedenbouwkundigen.

Wederopbouw

Na de Tweede Wereldoorlog moest Nederland opnieuw opgebouwd worden. Er was een groot tekort aan woningen, dat werd opgelost met een enorme groei van de woningbouw. In 1962 werd de miljoenste naoorlogse woning opgeleverd in Zwolle en geopend door koningin Juliana. Een andere prioriteit was de groei van de voedselproductie. Door het platteland rationeel in te richten zou de voedselproductie enorm verhoogd kunnen worden. De grote ruilverkavelingen in de jaren zestig en zeventig leidden tot een revolutionaire verandering van het aanzicht van het landelijk gebied. En ook de nieuwe Noordoostpolder, tot 1986 een Overijsselse gemeente, moest worden ingericht.

Wet op Ruimtelijke Ordening, 1965

De Wet op de Ruimtelijke Ordening uit 1965 bracht structuur in alle planmakerijen. Voortaan was vastgelegd dat de nationale plannen op het gebied van ruimtelijke ordening goedgekeurd moesten worden door het parlement. Alleen gemeenten konden een voor iedereen bindend bestemmingsplan maken en het streekplan vormde het scharnier tussen de nationale en de gemeentelijke plannen.

De WRO weerspiegelde twee maatschappelijke trends. In de eerste plaats de democratisering. Burgers werden bij de plannen betrokken en kregen bij inspraakprocedures gelegenheid om voor hun belangen op te komen. Daarnaast vond het subsidiariteitsbeginsel ingang. Dit beginsel had als uitgangspunt dat hogere instanties niet iets moesten doen wat door lagere instanties kon worden afgehandeld. Alles wat door lagere overheden kon worden bepaald, kwam ook onder hun bevoegdheid. Het bestemmen van gronden was iets wat gemeenten het beste konden doen. Het Rijk en de provincies kregen de plicht plannen te maken die zorgden voor afstemming op de lagere schaalniveaus. Dit beginsel betekende dus ook een verdere toename van het takenpakket van de gemeenten.

Gaandeweg vroeg het proces van ruimtelijke ordening steeds meer aandacht op verschillende terreinen. Vanouds was de volkshuisvesting belangrijk, maar vanaf de jaren zestig moest er ook steeds meer rekening gehouden worden met het verkeer, de economische groei en de recreatiebehoeften. Steeds meer besefte men dat alle geldstromen en plannen die door de verschillende sectoren gemaakt en beheerd werden, op elkaar moesten worden afgestemd. Dat alles kwam samen binnen het gebied van ruimtelijke ordening. 

Uitvoerbaarheid

Tot op de dag van vandaag wordt de vraag gesteld wat nu eigenlijk de effectiviteit is van al die ruimtelijke plannen en of de ruimtelijke kwaliteit er daadwerkelijk door verbeterd is. Met de blik van nu kunnen plannen als de ruilverkaveling of de aanleg van bepaalde nieuwe woonwijken achteraf niet altijd op instemming rekenen. Blijkbaar ging men toen uit van verkeerde doelstellingen. De wereld veranderd en daarmee ook de eisen die aan de openbare ruimte gesteld worden.

Het proces van ruimtelijke ordening is in de loop der jaren veel ingewikkelder geworden. Veel van de gemaakte plannen worden in de praktijk niet eens uitgevoerd. De overheid werd van planmaker slechts één van de partners die bepaalden wat er met de ruimte gebeurde. Bij de uitvoering werden heel veel maatschappelijke organisaties en ook burgers en grondeigenaren betrokken. De overheid was afhankelijk van hun medewerking. De overheid heeft minder geld beschikbaar en tegelijkertijd zijn er veel taken naar de markt geschoven, zoals bijvoorbeeld de woningcorporaties. Hierdoor is de directe invloed van de overheid op de ruimtelijke inrichting steeds minder geworden. Belangrijke partijen werden bij de planvorming betrokken en mochten meedenken over het beleid. Een en ander is in 2008 opnieuw vastgelegd in de gewijzigde Wet Ruimtelijke Ordening. De centrale gedachte hierbij was: ‘decentraal wat kan, centraal wat moet.’ Ten opzichte van de oude wet werden er meer verantwoordelijkheden bij de provincie en bij de gemeenten gelegd. De structuurvisie en de omgevingsvisie kwam in de plaats voor het streekplan.

De communicatie in dit proces is steeds belangrijker geworden. Om partijen te overtuigen met wervende beelden, maar ook om te onderhandelen met partijen die veel macht hadden en van wie de medewerking noodzakelijks was. De rol van de gemeentelijke planoloog is zodoende veranderd in die van procesmanager, iemand die partijen weet te betrekken en de plooien gladstrijkt.

Reacties